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智慧城市建設資金龐大，再加上地方債高企，政府財政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設的一大難題。自財政部、國家發改委等部門發布PPP相關政策文件以來，PPP模式已被視為一劑破解智慧城市建設資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業的高度關注。然而，在智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。

公私合營模式(Public-Private-Partnership，縮寫PPP)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成的一種伙伴式合作關系，通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，確保合作順利完成，并使合作各方最終達到比單獨行動更有利的結果。自財政部、國家發改委等部門發布PPP相關政策文件以來，PPP模式已被視為一劑破解智慧城市建設資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業的高度關注。然而，在智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。在此背景下，冷靜辨析PPP激活智慧城市的緣由所在，深度解析推進過程中所碰到的困惑，提出解決之道，對我國進一步挖掘PPP潛力，發揮政企合力，推動智慧城市快速發展意義重大。

PPP模式緣何能激活智慧城市建設

(一)減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道

智慧城市建設資金龐大，再加上地方債高企，政府財政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設的一大難題。一方面，智慧城市涉及領域眾多，每個領域的信息化建設運維都需要大量資金投入，少則上千萬，多則幾百億。據賽迪智庫統計，截至2018年底，全國在建的智慧城市投資規模已突破8000億元。另一方面，地方政府債務日益繁重，在建項目資金鏈斷裂風險加劇，未建項目可投資金有限。據國家審計署披露，截至2018年底，我國地方政府債務余額為15.4萬億元，2018年到期償還債務為1.8萬億元。通過PPP模式，撬動社會資本參與智慧城市公共項目，獲取合理回報，可有效減輕政府公共財政的舉債壓力。其原因在于，當PPP模式被引入智慧城市項目建設中后，為換取特許經營權，社會資本方將承擔大部分的資金投入，同時，還可能將政府承擔的債務轉移給企業，既解決了智慧城市項目建設的資金不足問題，也會緩解政府增量債務。此外，在逐利動機的驅動下，社會資本方將在盡量短的時間內實現項目盈利，有利于政府存量債務的消化。

(二)打破公共服務“壟斷”，為加速智慧城市建設進程注入新動力

以往我國公共服務的供給主體較為單一，相關項目的設計和實施一般由政府掌控，僅有項目建設會外包給社會資本主導。智慧城市建設公共項目也不例外，一般都由政府信息辦或信息化主管部門負責推進。這種“獨家壟斷”狀況，導致地方政府利用信息化手段提供便民服務的動力嚴重不足。好比，相對于便捷高效的電子商務服務體系，我國基于互聯網的公共服務體系發展水平就相當有限。在行政審批網絡化方面，僅有四川、福建、四川等經濟發達地區建立了網上辦事大廳，但各部門可網上辦理的事項并不多；網上公共服務資源供給也不多，僅有少數地區啟動了互聯網醫院、教育資源公共服務平臺、數字公共圖書館等資源建設。

通過PPP模式，社會資本深度參與到智慧城市公共項目領域，不僅可以破除互聯網公共服務的壟斷格局，而且可激發市場主體的活力和創造力，好處顯而易見。一方面，政企雙方的角色和作用會隨之發生變化。政府將由公共服務的供給方轉變為合作方和監管方，對項目整個實施過程、后續服務的質量和價格會持續監管，可避免因企業獲取暴利而使公眾利益受到侵害現象的發生；企業對項目的參與程度也由單一的建設轉變為從方案設計到投資建設，到運營經管，直至后期維護的全程參與。另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設計及戰略制定等方面的優勢，與社會資本在資金投入、技術創新、專家人才、經管經驗等方面的優勢相結合，合力為智慧城市建設獻計獻策。可見，以PPP模式讓企業參與到智慧城市建設之中，政企各司其職，發揮市場和政府“兩只手”的作用，可為加快智慧城市建設增添新的動力源。

(三)明確參與方權責利，為規避智慧城市建設風險提供新機制

在原來的政企合作中，往往因雙方權利不明確，而將社會出資方演變為政府的一部分。好比，原先在地方融資平臺公司與政府的合同中，只是進行了責任劃分，權利并未界定，導致尺度制定等很多本該由政府履行的行政權利，卻賦予了社會資本方，以致于社會資本方對某些領域行政資源形成壟斷。正是基于此，財政部在《地方政府存量債務納入預算經管清理甄別辦法》(國發【2018】43號)中明確規定，本級政府所屬融資平臺公司禁止參與地方PPP項目。在PPP模式中，以合同形式約定參與方的責、權、利，對各方的權利和義務進行明確界定，可以有效規避參與方“相互勾結”的腐敗風險。此外，在以往政府采購企業建設的模式中，雙方都力圖盡量降低自己所承擔的風險，也就很難形成公私合作伙伴關系，合力作用不明顯。在PPP模式中，風險都是由最善于應對的一方承擔，讓對方承擔的風險盡可能小。好比，在智慧交通項目的運營中，假如因車流量不足而導致企業達不到基本的預期收益，該經營風險應由政府承擔，政府可以對企業提供現金流量補貼，以有效降低類似不可控因素所引發的經營風險。同時，企業應按其相對優勢承擔較多的經管職責，這恰恰也是政府經管層“低效風險”的易發領域。可見，PPP模式以“風險共擔”為理念，以共同目標為紐帶，將政府、金融機構、智慧城市服務提供商等參與方聚合在一起，形成強大的伙伴關系，是抵御智慧城市推進中所遇風險的強大利器。