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智慧城市建設(shè)資金龐大，再加上地方債高企，政府財政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設(shè)的一大難題。自財政部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布PPP相關(guān)政策文件以來，PPP模式已被視為一劑破解智慧城市建設(shè)資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業(yè)的高度關(guān)注。然而，在智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。

公私合營模式(Public-Private-Partnership，縮寫PPP)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種伙伴式合作關(guān)系，通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保合作順利完成，并使合作各方最終達到比單獨行動更有利的結(jié)果。自財政部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布PPP相關(guān)政策文件以來，PPP模式已被視為一劑破解智慧城市建設(shè)資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業(yè)的高度關(guān)注。然而，在智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。在此背景下，冷靜辨析PPP激活智慧城市的緣由所在，深度解析推進過程中所碰到的困惑，提出解決之道，對我國進一步挖掘PPP潛力，發(fā)揮政企合力，推動智慧城市快速發(fā)展意義重大。

PPP模式緣何能激活智慧城市建設(shè)

(一)減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道

智慧城市建設(shè)資金龐大，再加上地方債高企，政府財政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設(shè)的一大難題。一方面，智慧城市涉及領(lǐng)域眾多，每個領(lǐng)域的信息化建設(shè)運維都需要大量資金投入，少則上千萬，多則幾百億。據(jù)賽迪智庫統(tǒng)計，截至2018年底，全國在建的智慧城市投資規(guī)模已突破8000億元。另一方面，地方政府債務(wù)日益繁重，在建項目資金鏈斷裂風(fēng)險加劇，未建項目可投資金有限。據(jù)國家審計署披露，截至2018年底，我國地方政府債務(wù)余額為15.4萬億元，2018年到期償還債務(wù)為1.8萬億元。通過PPP模式，撬動社會資本參與智慧城市公共項目，獲取合理回報，可有效減輕政府公共財政的舉債壓力。其原因在于，當(dāng)PPP模式被引入智慧城市項目建設(shè)中后，為換取特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方將承擔(dān)大部分的資金投入，同時，還可能將政府承擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，既解決了智慧城市項目建設(shè)的資金不足問題，也會緩解政府增量債務(wù)。此外，在逐利動機的驅(qū)動下，社會資本方將在盡量短的時間內(nèi)實現(xiàn)項目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。

(二)打破公共服務(wù)“壟斷”，為加速智慧城市建設(shè)進程注入新動力

以往我國公共服務(wù)的供給主體較為單一，相關(guān)項目的設(shè)計和實施一般由政府掌控，僅有項目建設(shè)會外包給社會資本主導(dǎo)。智慧城市建設(shè)公共項目也不例外，一般都由政府信息辦或信息化主管部門負責(zé)推進。這種“獨家壟斷”狀況，導(dǎo)致地方政府利用信息化手段提供便民服務(wù)的動力嚴重不足。好比，相對于便捷高效的電子商務(wù)服務(wù)體系，我國基于互聯(lián)網(wǎng)的公共服務(wù)體系發(fā)展水平就相當(dāng)有限。在行政審批網(wǎng)絡(luò)化方面，僅有四川、福建、四川等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立了網(wǎng)上辦事大廳，但各部門可網(wǎng)上辦理的事項并不多；網(wǎng)上公共服務(wù)資源供給也不多，僅有少數(shù)地區(qū)啟動了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院、教育資源公共服務(wù)平臺、數(shù)字公共圖書館等資源建設(shè)。

通過PPP模式，社會資本深度參與到智慧城市公共項目領(lǐng)域，不僅可以破除互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的壟斷格局，而且可激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力，好處顯而易見。一方面，政企雙方的角色和作用會隨之發(fā)生變化。政府將由公共服務(wù)的供給方轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣胶捅O(jiān)管方，對項目整個實施過程、后續(xù)服務(wù)的質(zhì)量和價格會持續(xù)監(jiān)管，可避免因企業(yè)獲取暴利而使公眾利益受到侵害現(xiàn)象的發(fā)生；企業(yè)對項目的參與程度也由單一的建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)閺姆桨冈O(shè)計到投資建設(shè)，到運營經(jīng)管，直至后期維護的全程參與。另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設(shè)計及戰(zhàn)略制定等方面的優(yōu)勢，與社會資本在資金投入、技術(shù)創(chuàng)新、專家人才、經(jīng)管經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢相結(jié)合，合力為智慧城市建設(shè)獻計獻策。可見，以PPP模式讓企業(yè)參與到智慧城市建設(shè)之中，政企各司其職，發(fā)揮市場和政府“兩只手”的作用，可為加快智慧城市建設(shè)增添新的動力源。

(三)明確參與方權(quán)責(zé)利，為規(guī)避智慧城市建設(shè)風(fēng)險提供新機制

在原來的政企合作中，往往因雙方權(quán)利不明確，而將社會出資方演變?yōu)檎囊徊糠帧：帽龋仍诘胤饺谫Y平臺公司與政府的合同中，只是進行了責(zé)任劃分，權(quán)利并未界定，導(dǎo)致尺度制定等很多本該由政府履行的行政權(quán)利，卻賦予了社會資本方，以致于社會資本方對某些領(lǐng)域行政資源形成壟斷。正是基于此，財政部在《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算經(jīng)管清理甄別辦法》(國發(fā)【2018】43號)中明確規(guī)定，本級政府所屬融資平臺公司禁止參與地方PPP項目。在PPP模式中，以合同形式約定參與方的責(zé)、權(quán)、利，對各方的權(quán)利和義務(wù)進行明確界定，可以有效規(guī)避參與方“相互勾結(jié)”的腐敗風(fēng)險。此外，在以往政府采購企業(yè)建設(shè)的模式中，雙方都力圖盡量降低自己所承擔(dān)的風(fēng)險，也就很難形成公私合作伙伴關(guān)系，合力作用不明顯。在PPP模式中，風(fēng)險都是由最善于應(yīng)對的一方承擔(dān)，讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。好比，在智慧交通項目的運營中，假如因車流量不足而導(dǎo)致企業(yè)達不到基本的預(yù)期收益，該經(jīng)營風(fēng)險應(yīng)由政府承擔(dān)，政府可以對企業(yè)提供現(xiàn)金流量補貼，以有效降低類似不可控因素所引發(fā)的經(jīng)營風(fēng)險。同時，企業(yè)應(yīng)按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的經(jīng)管職責(zé)，這恰恰也是政府經(jīng)管層“低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。可見，PPP模式以“風(fēng)險共擔(dān)”為理念，以共同目標(biāo)為紐帶，將政府、金融機構(gòu)、智慧城市服務(wù)提供商等參與方聚合在一起，形成強大的伙伴關(guān)系，是抵御智慧城市推進中所遇風(fēng)險的強大利器。